Nicole Goldin Dan Daniel Tunai|Diterbitkan
Perkembangan peringkat kredit baru-baru ini dapat menandakan kemajuan penting dalam salah satu tantangan paling berat dalam pembiayaan pembangunan global. Tantangannya adalah bagaimana negara-negara dapat mengelola periode tekanan utang yang akut tanpa harus mengalami gagal bayar (default) sebelum waktunya.
Sistem yang ada saat ini mungkin akan membuat negara-negara yang menghadapi kesulitan keuangan yang parah enggan mencari keringanan likuiditas sementara, karena hal ini dapat memicu reaksi pasar yang memperburuk kondisi pinjaman. Keterlambatan dalam mencari dukungan pada gilirannya dapat memperburuk ketidakstabilan keuangan.
Namun Fitch Ratings, salah satu dari tiga lembaga pemeringkat kredit terbesar di dunia, telah merevisi kriteria peringkat negaranya. Ini adalah kerangka analitis untuk menilai kelayakan kredit suatu negara.
Secara sekilas, perubahan ini menyangkut pertanyaan teknis yang sempit: kapan suatu negara dapat menunda sementara pembayaran kewajiban mereka tanpa dianggap “gagal bayar”.
Namun dampaknya bisa lebih besar. Hal ini terutama berlaku bagi negara-negara emerging market dan negara-negara berkembang yang sangat rentan terhadap guncangan eksternal, memiliki ruang fiskal yang terbatas, dan memiliki beban utang yang besar.
Inti dari tinjauan ini adalah masalah yang sudah lama ada di pasar utang negara: kecenderungan kerangka pemeringkatan yang menganggap kesulitan pembayaran sementara sebagai tanda ketidakmampuan yang lebih dalam untuk membayar utang seiring berjalannya waktu.
Dalam praktiknya, hal ini sering kali membuat negara-negara enggan mencari bantuan segera ketika terjadi gangguan eksternal. Hal ini berlaku bahkan ketika masalah mendasarnya adalah tekanan keuangan jangka pendek dan bukan ketidakmampuan membayar utang dalam jangka waktu tertentu.
Pencegahan ini terutama terlihat selama pandemi ini. Meskipun Inisiatif Penangguhan Layanan Utang G20 menawarkan keringanan likuiditas sementara kepada negara-negara yang memenuhi syarat, hanya sedikit yang mencari pengobatan serupa dari kreditor swasta. Salah satu alasannya adalah ketakutan bahwa hal ini dapat menimbulkan beberapa konsekuensi negatif. Ini termasuk:
-
memicu penurunan peringkat negara, yang dapat menandakan peningkatan risiko keuangan bagi investor
-
peningkatan biaya pinjaman
-
dikecualikan dari pinjaman internasional dan pasar investasi tertentu.
Ketakutan ini lebih diutamakan daripada tujuan dari tindakan tersebut: untuk memberikan kelonggaran jangka pendek.
Revisi Fitch menandakan perubahan yang hati-hati dalam logika ini. Badan tersebut sekarang mengklarifikasi keadaan di mana penangguhan pembayaran yang terbatas dan berdasarkan aturan tidak dapat dianggap sebagai wanprestasi. Perubahan ini mencerminkan semakin besarnya kesadaran bahwa keringanan likuiditas sementara, jika terstruktur dengan ketat dan diatur secara transparan, tidak serta merta menyebabkan peristiwa kredit negatif.
Perubahan yang terjadi masih sederhana. Namun, hal ini menunjukkan bahwa pasar utang negara mulai menemukan cara untuk membedakan tekanan keuangan sementara dari masalah solvabilitas yang lebih dalam. Hal ini akan memungkinkan negara-negara untuk mengelola guncangan sebelum meningkat menjadi tahap restrukturisasi utang secara menyeluruh.
Hal ini penting karena kegagalan pembayaran yang tidak teratur dan restrukturisasi yang berlarut-larut dapat mengakibatkan kerugian ekonomi dan sosial yang besar. Pada gilirannya, faktor-faktor ini dapat menghambat investasi dan menghentikan pembangunan dan pertumbuhan, khususnya di negara-negara berkembang.
Tinjauan Fitch sebagian didorong oleh proposal yang diajukan oleh Koalisi London. Ini adalah kelompok informal yang terdiri dari kreditur swasta dan aktor resmi yang dibentuk oleh pemerintah Inggris pada tahun 2025. Kelompok ini telah mengadvokasi penerapan klausul penangguhan utang secara lebih luas. Idenya adalah untuk memberikan bantuan sementara ketika terjadi guncangan eksternal yang jelas, seperti bencana iklim.
Yang terpenting, arsitektur yang diusulkan sangat dibatasi. Jaminan terhadap kreditor diintegrasikan ke seluruh desain.
Oleh karena itu, pesan dari tinjauan Fitch bukanlah bahwa fleksibilitas itu sendiri merupakan sebuah masalah. Tapi fleksibilitas tidak terstruktur ini. Kendala analitis yang dihadapi adalah ketidakpastian, ketidakjelasan pemicu, dan luasnya kebijaksanaan peminjam.
Granat pengalaman selama pandemi COVID-19 menggambarkan dilema yang ingin diselesaikan oleh mekanisme ini. Pada tahun 2020, Grenada meminta penangguhan pembayaran selama delapan bulan berdasarkan obligasi negara yang direstrukturisasi dengan kreditor swasta, meskipun obligasi tersebut sudah memuat klausul penangguhan utang terkait badai. Karena klausul tersebut terikat pada pemicu bencana alam yang didefinisikan secara sempit, maka klausul tersebut tidak dapat diaktifkan sebagai respons terhadap guncangan pandemi.
Permintaan tersebut pada akhirnya tidak berhasil.
Peristiwa tersebut menunjukkan bahwa mekanisme kontrak seringkali terlalu sempit untuk menghadapi berbagai guncangan yang dihadapi suatu negara. Peristiwa cuaca, ketidakstabilan harga komoditas, pandemi, dan pengetatan keuangan global dapat menimbulkan tekanan likuiditas yang parah, namun tidak berarti terjadinya kebangkrutan.
Namun kerangka pengelolaan utang negara tidak memungkinkan negara-negara untuk menyerap guncangan tersebut tanpa memicu gagal bayar atau restrukturisasi.
Tantangan ini menjadi semakin mendesak karena semakin banyak negara yang menghadapi prospek restrukturisasi utang. Ini adalah proses yang dilakukan pemerintah untuk menegosiasikan kembali pembayaran utang dengan kreditor ketika utang tersebut menjadi tidak berkelanjutan.
Dana Moneter Internasional Penilaian terbaru terhadap restrukturisasi utang negara sektor swasta mencatat bahwa jumlah restrukturisasi sejak tahun 2020 relatif terbatas. Namun dia mencatat bahwa hal ini sering kali lebih merugikan secara ekonomi dan bertahan lebih lama dibandingkan siklus utang sebelumnya.
Di sinilah revisi Fitch mungkin terbukti signifikan. Hal ini menunjukkan bahwa alat keuangan yang dirancang untuk membantu negara-negara mengelola krisis jangka pendek dapat beroperasi sesuai aturan pasar yang ada, dan tidak secara otomatis diperlakukan sebagai tanda gagal bayar atau keruntuhan keuangan.
Hal ini memiliki relevansi yang lebih luas program pendanaan pembangunan PBB, termasuk Komitmen Seville, yang disetujui pada bulan Juli 2025. Hal ini memerlukan respons yang lebih cepat dan teratur terhadap ketegangan keuangan negara. Pendekatan tersebut bergantung pada mekanisme yang memungkinkan negara-negara yang menghadapi guncangan eksogen untuk:
Kajian Fitch tidak mencakup ambisi reformasi pasar yang lebih luas yang tercermin dalam Agenda Seville. Namun hal ini menunjukkan bahwa penangguhan pembayaran yang diatur secara ketat dan berdasarkan aturan tidak perlu secara otomatis dianggap sebagai kredit negatif.
Penting untuk dicatat bahwa perubahan ini bersifat prosedural dan bukan ideologis. Perjanjian ini tidak mengubah aturan fundamental pasar utang negara. Sebaliknya, peraturan ini mengklarifikasi kondisi di mana penangguhan pembayaran sementara dapat digunakan tanpa secara otomatis dianggap sebagai tanda-tanda gagal bayar.
Hal ini memberikan kejelasan yang lebih besar kepada investor, pemerintah, dan lembaga pemeringkat mengenai cara kerja mekanisme ini dan cara penilaiannya.
Revisinya sendiri masih terbatas. Klausul yang diusulkan bersifat sukarela, sebagian besar belum teruji dalam skala besar dan tidak mengatasi situasi utang yang pada dasarnya tidak berkelanjutan. Perubahan tersebut juga tidak serta merta mengakibatkan penyesuaian nilai.
Reformasi tata kelola utang negara jarang melibatkan perombakan radikal. Hal ini sering kali disebabkan oleh akomodasi yang hati-hati: perubahan bertahap yang secara bertahap diintegrasikan ke dalam praktik pasar. Tinjauan Fitch bisa menjadi sebuah langkah kecil namun jitu menuju arah tersebut. – Percakapan
Goldin adalah kepala pemerataan pembangunan di Universitas PBB dan Cash adalah peneliti senior di Pusat Penelitian Kebijakan UNU.
Ini adalah versi editan dari pesan yang pertama kali diterbitkan oleh UNU-CPR, Tinjauan Fitch baru-baru ini menandakan perubahan penting dalam tata kelola utang negara.
